Intellect territorial

2septembre2007

LOLF : ce qui change

Filed under: Concours redacteur - attache,Finances — cnfpt @ 1:03

LOLF : ce qui change
Collectif – Paris : La Documentation française, 2005. 104 p.
(Collection revue Regards sur l’actualité ; n° 316)
ISBN : ISSN : 0337-7091


Résumé

La loi organique du 1er août 2001, relative aux lois de finances connue sous le nom de LOLF réforme les règles budgétaires et comptables de l’État. Les effets de cette réforme peu médiatisée, car très technique, portent sur la présentation du budget et son pilotage sous la forme d’indicateurs. Après un rappel de l’historique de la LOLF, sont présentés les cadres de la nouvelle constitution financière. À travers ces articles, la LOLF apparaît bien comme un des leviers de la réforme de l’État et de la fonction publique.

Commentaire critique

L’élaboration de la LOLF a été possible grâce à un consensus politique exceptionnel. Ce consensus repose sur la recherche d’une plus grande transparence de l’exécutif, des effets de la décentralisation et de la prédominance du discours économique. L’élément déclencheur a été une gestion médiatique de la « cagnotte fiscale » en 1999. L’affectation de cette cagnotte a donné lieu à des débats et à un mécontentement des parlementaires reprochant le manque de transparence des politiques budgétaires du ministère des Finances. Cette situation marque les prémisses d’un rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Un travail engagé par l’Assemblée nationale et le Sénat débouche sur un projet ambitieux. Le caractère favorable de la conjoncture économique, le contexte européen, les déterminations et compétences des deux rapporteurs (D. Migaud à l’Assemblée nationale, A. Lambert au Sénat) aboutiront à la réalisation de ce consensus politique.
Le budget n’est pas novateur du point de vu des règles du droit budgétaire, même s’il y a des modifications dans ce domaine. La LOLF est fondée sur le principe d’une budgétisation non plus par nature de dépenses, mais orientée vers les résultats à partir d’objectifs définis. Selon l’article 7, les crédits sont définis en fonction des politiques et actions de l’État. Les crédits sont votés par mission et spécialisés par programme. Chaque programme se compose de plusieurs actions. Désormais l’unité de vote est la mission, l’unité de spécialité est le programme. Il y a trente-quatre missions au budget général.
Les crédits des titres composant les différents programmes peuvent s’abonder les uns aux autres en fonction des besoins. Cette fongibilité est asymétrique : tout en poursuivant ses objectifs, le gestionnaire peut transformer des crédits d’investissement en crédits de fonctionnement et inversement. Il peut aussi transférer des dépenses de personnel vers des dépenses d’investissement ; cependant, l’inverse n’est pas possible afin d’éviter un engagement financier de long terme. La performance est au cœur de la réforme. Les nouveaux documents budgétaires (PAP et RAP, respectivement Projets annuels de performance et Rapports annuels de performance) précisent cette notion de performance, liée à l’évaluation des politiques publiques. Les indicateurs de performance sont construits selon des critères d’efficacité, d’efficience, de qualité.
Le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats instaure un nouveau système de responsabilité au niveau des administrations. Ce système fondé sur les résultats obtenus suppose que les différents stades des responsabilités soient repérés et qu’un dialogue de gestion s’établisse entre ces différents niveaux. Cette structure de responsabilités se décline au niveau national par les responsables de programme, et, au niveau des services déconcentrés par les responsables des budgets opérationnels (BOP).
La LOLF est aussi une réforme comptable, trois comptabilités se mettent en place avec une réforme de la nomenclature (clairement présentée). Ces trois comptabilités sont les comptabilités budgétaire, générale et une analyse des coûts. L’analyse des coûts permet de répartir les dépenses indivises. Le fait novateur dans la mise en place de cette comptabilité est le passage de la notion de dépense à celle de coût.
Des schémas clairs et un glossaire permettent de se familiariser avec ce nouveau vocable. On peut regretter cependant le manque d’exemples illustrant cette profonde réforme de l’État.

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